Como contratar software na administração pública

A parte difícil da contratação de software não é a licitação. É o que vem antes: descrever com precisão o que o órgão precisa, de modo que a proposta vencedora entregue o sistema que a equipe vai usar. Termo de referência genérico produz contrato disputado por preço e sistema aceito por resignação.

A Lei nº 14.133/2021 organiza a contratação em fases, e a fase de planejamento é onde o resultado se decide. Este guia percorre as etapas na ordem em que acontecem, com o que precisa estar escrito em cada uma.

1. Definir a necessidade antes de olhar sistema

O erro mais comum começa aqui: a equipe assiste a uma demonstração, gosta, e escreve o termo de referência a partir do que viu. O resultado é um documento que descreve um produto específico, o que restringe a competição e costuma ser apontado pelo controle interno.

O caminho inverso funciona melhor. Descreva o processo atual: quem faz o quê, em qual ordem, com qual prazo legal, e qual documento é produzido. A necessidade sai daí.

2. Estudo técnico preliminar

É onde se registra por que a contratação é necessária, quais alternativas foram consideradas e qual foi escolhida. Para software, as alternativas reais costumam ser três: desenvolver internamente, contratar sistema pronto do mercado, ou manter o processo como está com ajustes.

Registrar a comparação protege a decisão. Desenvolvimento interno exige equipe permanente e sucessão; sistema contratado transfere manutenção e atualização ao fornecedor; manter como está tem custo, mesmo quando ele não aparece em nota fiscal.

3. Pesquisa de preços

Software de gestão raramente tem preço de tabela, porque o escopo varia com o número de módulos, de usuários e com o volume de dados a migrar. A pesquisa fica mais sólida quando o órgão define primeiro o escopo mínimo e pede o preço daquele escopo, e não um valor genérico de licença.

4. Termo de referência: os sete blocos

Descrição funcional por módulo

Funções verificáveis, escritas como capacidade e não como marca. “Registro de solicitação com categoria, prioridade e anexo, com acompanhamento da situação pelo solicitante” descreve o necessário sem restringir a competição.

Implantação e migração

Prazo de cada etapa e responsabilidade sobre a migração dos dados atuais. É o bloco mais deixado de fora, e o que mais causa sistema novo usado pela metade: sem migração contratada, o histórico do órgão fica para trás e o servidor redigita.

Capacitação

Carga horária, formato e público. Capacitação conduzida a partir da rotina que a equipe já pratica rende mais que treinamento de tela.

Nível de serviço do suporte

Canal, horário e prazo de atendimento por criticidade. Sem prazo escrito, o suporte é o que o fornecedor entender por suporte.

Conformidade com a LGPD

Base legal do tratamento, perfis de acesso, registro de consulta, criptografia, local dos servidores e prazo de guarda. Onde há dado de saúde, o Art. 11 da LGPD classifica o dado como sensível e o nível de exigência sobe.

Critérios de aceitação

O que caracteriza uma entrega concluída. Sem isso, o fiscal do contrato não tem parâmetro para atestar.

Devolução dos dados

Formato, prazo e responsabilidade pela extração ao término do contrato. Escrito antes da assinatura, é cláusula; discutido na rescisão, é litígio.

5. Escolher o rito

Situação	Rito usual	O que muda
Escopo definido, vários fornecedores possíveis	Pregão eletrônico	Disputa por preço sobre escopo igual
Valor dentro do limite de dispensa	Dispensa	Rito menor, planejamento igual
Necessidade complexa, solução ainda indefinida	Diálogo competitivo	Construção do escopo com o mercado
Solução única no mercado, comprovada	Inexigibilidade	Exige justificativa técnica detalhada de exclusividade

O rito não substitui o planejamento. Dispensa mal instruída é o achado mais frequente do controle interno em contratação de tecnologia.

6. Fiscalização durante o contrato

Designar fiscal, definir a periodicidade da medição e registrar as ocorrências. Contrato de software é de execução continuada: o que sustenta a renovação, ou a decisão de não renovar, é o registro do que foi entregue e do que foi solicitado.

Os cinco achados mais frequentes do controle interno

Vale conhecê-los antes, porque todos se evitam na fase de planejamento e nenhum se corrige depois da assinatura.

Termo de referência que descreve um produto. Escrito a partir da demonstração assistida, com termos que só um sistema atende. Restringe a competição e costuma ser apontado.

Pesquisa de preços sobre escopo indefinido. Três orçamentos de coisas diferentes não formam parâmetro. O escopo mínimo precisa ser o mesmo nos três.

Dispensa sem instrução. Rito menor não significa planejamento menor. Estudo da necessidade, pesquisa de preços e termo de referência continuam sendo exigidos.

Ausência de critérios de aceitação. Sem eles, o fiscal do contrato não tem parâmetro para atestar a entrega, e o ateste vira formalidade.

Contrato sem cláusula de devolução dos dados. Aparece quando o órgão decide não renovar e descobre que a saída não foi contratada.

O que o fiscal do contrato precisa ter em mãos

Designar o fiscal é obrigação; instrumentá-lo é o que faz a fiscalização existir. Quatro documentos formam o mínimo.

1. O termo de referência e o contrato. Com os critérios de aceitação destacados.
2. O cronograma de implantação. Com as etapas e os responsáveis dos dois lados, inclusive do órgão.
3. O registro de chamados de suporte. Data de abertura, criticidade e data de solução, para confrontar com o nível de serviço contratado.
4. O relatório de capacitação. Quem foi treinado, em quê e quando. É o que sustenta a discussão sobre uso do sistema no ano seguinte.

Com esses quatro, a medição mensal é uma conferência. Sem eles, o ateste depende da impressão de quem assina.

O papel do órgão na implantação

Contrato de software é o único em que boa parte do sucesso depende do contratante. Três compromissos precisam estar nominalmente atribuídos dentro do órgão antes do início.

Quem responde pelas definições de negócio. Rol de atividades, prazos por tipo de processo, categorias, perfis de acesso. Nenhuma dessas definições é do fornecedor, e a implantação para quando elas não chegam.

Quem disponibiliza os dados atuais. Em formato legível por máquina, com a documentação do que cada campo significa. É a etapa que mais alonga cronograma.

Quem libera as equipes para a capacitação. Treinamento marcado sem liberação da chefia não acontece, e o sistema entra em produção com equipe não preparada.

Atribuídos por nome no plano de implantação, os três compromissos deixam de ser um problema descoberto no meio do cronograma. É a diferença entre um contrato que entrega e um contrato que apenas termina.

Como conduzimos do nosso lado

Fornecemos a descrição funcional detalhada de cada módulo para instruir o estudo técnico preliminar, participamos de prova de conceito com roteiro objetivo definido pelo órgão, e tratamos implantação, migração dos dados existentes, capacitação dos servidores e suporte como itens contratados, com prazo. Estamos em atividade desde 2012 e atendemos de forma remota, em todo o Brasil.

As sete soluções estão descritas em para quem atendemos. Para receber a descrição funcional da área que o seu órgão pretende contratar, entre em contato.